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从苍南“民告官”全国第一案起步 为公民权利救济开创行政诉讼浙江范本

  苍南县农民包郑照在河滩上造房,县政府认为对抗洪防汛造成了干扰,在多次劝说、下达强制拆除决定无果的情况下,将包家已竣工落成的楼房强拆一部分。气愤的包郑照,一纸诉状将县政府告上了法庭。

  这起被称为“中国行政诉讼第一案”的全国首例“农民告县政府”案,唤起了公民依法维权意识的觉醒和政府对依法行政的反思,推动了中国的行政诉讼立法。自此之后,浙江开始在行政审判和行政诉讼制度建设上不断加强探索总结。二十多年来,浙江法院成绩斐然,其中行政机关负责人出庭应诉、管辖制度改革、司法行政良性互动机制等一系列工作更是走在全国前列,有力地促进了法治浙江建设。

  “告官见官”不再难

  三十多年前,时任苍南县县长的黄德余收到法院开庭传票后,陷入焦灼之中。苍南县四套班子成员集中开了三次专题会,就为研究一个问题:黄德余该不该出庭?90%以上的官员反对,怕输了官司影响政府权威和形象。但考虑再三,黄德余还是决定代表县政府出庭。就这样,他成为全国行政首长出庭应诉第一人。

  而在现今的浙江,普通老百姓和行政机关负责人在法庭上各抒己见、观点激烈碰撞的场景已成为行政审判的一种常态。

  2018年8月28日,台州市中院开庭审理一起行政诉讼案,因对退兵行政处罚结果不服,仙居县福应街道的王某某将仙居县政府和台州市政府告上法庭。台州市委常委、常务副市长董贵波代表台州市政府出庭应诉。庭审期间,董贵波认真听取原告诉求,并代表台州市政府发表了答辩意见。

  “民”告“官”,当然也要见“官”。自行政诉讼法1990年施行后,与全国其他省市类似,浙江行政机关负责人出庭应诉的案件长期屈指可数,但这一情况从2003年起开始改观,当年9月温州鹿城区法院积极促成区政府在全省率先出台了行政首长出庭应诉制。此后,浙江全省不断推进这项改革。2005年11月1日,温州市政府首次在设区市层面出台负责人出庭应诉要求;同年11月4日,浙江省公安厅首次在省直行政机关中制定《县级公安机关法定代表人出庭应诉制度》。截至2010年,全省11个地级市中10个市、90个县级政府中60个县,出台了行政机关负责人出庭应诉制度;行政机关负责人出庭应诉的案件数量占一审案件比例也从2002年的不足0.1%,提高到2010年的10%。2011年11月,我省下发《关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知》,进一步健全制度。

  2015年5月1日,新的行政诉讼法吸纳浙江等省市的经验,将行政机关负责人出庭应诉上升为法定义务。在全省法院的扎实推进与省有关机关的配合支持下,近三年来,浙江行政机关负责人一审出庭应诉率从2015年的33.90%攀升到2017年的62.93%,其中衢州地区达95.97%,居全省第一。

  跨区域管辖破痼疾

  从1988年的苍南“民告官”第一案之后,浙江法院不断探索完善行政诉讼机制,持续走在全国前列。1990年行政诉讼法及最高人民法院1991年贯彻意见施行后,全省法院行政审判工作更是步入发展快车道。一审、二审行政诉讼新收案件量分别从1990年的1035件、302件上升到2017的13110件、6019件。

  浙江法院还积极从制度层面消除“民告官”立案难、审理难的痼疾。2002年7月起,台州市中院在全国率先试行行政案件异地管辖,对部分行政诉讼案件交由非被告所在地基层法院异地管辖。2006年4月,台州将异地管辖案件的范围扩大至辖区内所有行政案件。这一改革创举被称为“台州经验”。2007年9月17日, 丽水市中院在交叉异地管辖改革基础上,“试水”相对集中管辖。新行政诉讼法施行后,浙江多地依据新法规定并结合当地情况,推进多种管辖改革举措。2015年5月,宁波确定集中管辖法院的同时赋予原告选择管辖法院权;同年8月,衢州市法院将辖区基层法院一审行政案件由柯城区法院集中审理。2016年1月起,杭州铁路运输法院开始集中管辖杭州市、区(县、县级市)两级政府作为复议机关作共同被告的一审行政案件。截至2018年7月,浙江11个设区市均开展了行政案件管辖改革。

  跨行政区划集中管辖、交叉管辖、提级管辖等制度的实施,让法院跳出了行政区划的制约,避免因管辖问题引起的公众对司法公信力的质疑,有利于维护司法的公平、高效和权威。

  良性互动解争议

  “没想到,通过诉前调解就帮我拿到了争议了整整三年的工程款。”6月12日,衢州市炎福家庭农场经营者沈某在面对衢州市柯城区法院行政庭庭长秦新举的回访时,喜悦之情溢于言表。

  多年前,沈某与衢江区土地整理中心签订合同,取得低丘缓坡工程承揽权,但在竣工验收后,因双方对施工实际面积及土方量存在分歧,1375万元争议余款一直未予结清。于是,沈某将衢江区土地整理中心诉至法院。案件立案后进入引调,并成为2017年7月柯城区法院设立“行政争议调解中心”以来,调解成功的最大标的案件。

  近年来,行政诉讼理念正从“是非曲直型”向“纠纷解决型”转变,行政争议实质性化解成为人们的诉求,而新修订的行政诉讼法也体现了这一点。

  2017年3月,安吉县法院与湖州市法制办共同试点在法院诉讼服务中心设立全国首家“行政争议调解中心”。截至目前,全省超过60%的基层法院均与当地政府部门设立“行政争议调解中心”,充分发挥行政调解的职能作用和司法调解的主导作用,最大限度地将行政争议化解在基层和初始阶段。

  在浙江司法实践中,以“预防和化解行政争议”为主旨,以“白皮书”+“联席会”为平台的开放建议型司法与行政良性互动模式,逐渐兴起并得到长足进展。从2008年起,省高院已连续10年向省委、省人大、省政府发送年度行政审判白皮书,对加强全省行政机关依法行政建言献策;省高院自2008年起与省政府联合召开府院联席会议。在省级层面带动下,近两年各中院及近50个基层法院与当地政府坚持召开府院申博1138娱乐联席会议。

  

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